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促进中小企业转型升级 需要加快科技体制改革


  内容摘要:中小企业是我国经济转型升级的重点和难点,但技术研发能力和技术应用能力不足是中小企业发展的重要瓶颈。西方发达国家普遍建立了完善的中小企业技术服务体系,而我国中小企业技术服务非常薄弱,表现在服务于中小企业的应用技术研发力量不足,公益技术中介服务机构力量薄弱,政府部门缺位。加快科技体制改革,加强中小企业技术服务,促进中小企业转型升级,应列为当前改革的重要议题。建议将中小企业列为科技服务的重点,重建应用技术研发体系,为企业转型升级提供技术来源,重构公益性技术中介服务体系,提升中小企业技术应用能力,加强科技部门和产业部门协调合作,改进创新促进政策,提高政策实施效果。

  关键词:中小企业,技术服务,转型升级

  我国中小企业占全部企业数的99%,提供80%以上城镇就业岗位,贡献国内生产总值约60%,但总体发展水平较低,大量中小企业依靠“高投入、高能耗、高排放”和“低成本、低价格、低利润”参与市场竞争,员工“工资待遇低、社保不到位、劳动强度大、工作环境差”的问题普遍存在,中小企业成为我国经济转型升级的重点和难点。技术研发能力和技术应用能力不足是制约中小企业发展的重要瓶颈,西方发达国家普遍建立了中小企业技术服务体系,而我国由于体制机制障碍导致中小企业技术服务力量非常薄弱。加快科技体制改革,促进中小企业转型升级,应列为当前改革的重要议题。

  一、中小企业转型升级面临技术困境

  从世界各国的实践看,中小企业普遍面临技术困境。这既与技术的性质有关,也与中小企业特点有关,主要原因:一是中小企业能力不足阻碍技术升级。多数中小企业无力设立自己的研发机构,到市场购买技术则面临资金和人才等方面制约。二是信息不充分导致市场失灵。欧盟的研究表明[①The European Commission,A Study of Business Support Services and Market Failure.],一方面私人企业因回报不足不愿提供技术信息服务,另一方面中小企业缺乏获取、理解和判断技术信息的能力,信息不充分是中小企业面临的重要难题。三是技术易扩散性导致研发者不愿转让技术。专利保护的作用有限,技术持有者倾向于利用技术开发产品获取垄断利润,而不是通过转让技术获利,因此,大量缺乏技术研发能力的中小企业无法通过市场满足技术需求。四是技术的外部性导致中小企业研发投入不足。发达国家的一些研究表明[②Charles Jones and John Williams,“Measuring the Social Return to R&D,”Quarterly Journal of Economics,113,no.4(1998):1119~1135;Edwin Mansfield,“Social Returns from R&D:Findings,Methods,and Limitations,”Research Technology Management 34,no.6(1991):24~27;Eric Brynjolfsson,Lauren Hitt,and Shinkyu Yang,“Intangible Assets:How the Interaction of Information Technology and Organizational Structure Affects Stock Market Valuations,”Brookings Papers on Economic Activity 33(January 2000):137~199. ],中小企业研发投入的社会回报率至少是企业回报率的两倍以上,中小企业研发投入远未达到理想水平。

  从我国的情况看,中小企业面临的技术困境更加突出。首先,我国中小企业实力远远低于发达国家,研发和利用技术的能力更弱。二是我国技术市场不完善,中小企业通过市场比较容易获取先进设备,如以现金或融资租赁等方式购买先进设备、电脑系统等,但很难获取设计技术和工艺技术。三是我国企业面临知识产权的压力。我国作为追赶型国家,中小企业处于技术追赶阶段,主要投资发达国家已经采用的成熟技术,面临国外知识产权的阻碍。

  公共政策是解决中小企业技术困境的必要手段。西方发达国家大力发展应用技术研发机构和技术中介服务机构,解决中小企业的技术来源缺乏和技术应用能力不足的问题,取得了较好效果。

  二、发达国家中小企业技术服务的经验

  以德国和日本为例,两国都建立了完善的中小企业技术服务体系,针对中小企业缺乏技术研发能力和技术应用能力两个突出矛盾,引导技术研发机构为中小企业开发应用技术,设立技术中介服务机构提升中小企业吸收技术能力。两国的做法在微观组织建设和宏观政策管理等方面为我们提供了有益的借鉴。

  (一)服务中小企业的应用技术开发

  中小企业技术研发能力普遍不足,需要外部应用技术研发机构提供技术来源。德国和日本存在大量的为社会服务的独立应用技术研发机构,它们为中小企业发展提供了大量应用技术。

  德国的应用技术研发体系非常完善,在公共财政支持的750个研究机构中,大部分研究机构主要从事应用技术开发,包括:主要由联邦政府资助的66家弗朗霍夫恩学会研究所、86家莱布尼茨学会研究所、16家赫尔姆霍兹协会研究中心,联邦和州政府共同资助的约350家高校研究机构,主要由州政府资助的167家地方研究机构。德国的应用技术研发机构一般为非营利组织,如协会、基金会等,具有很强的独立性,经费来源多元化。多重机制引导和激励应用技术研发机构为中小企业研发技术:一是机构树立“为企业提供技术服务”的使命,一般不会直接将自己研发的新技术商业化,而是转让给其它企业。二是机构建立合理的治理机制,如成立多元化的外部成员为主的理事会,或者由企业和行业代表参加的理事会,理事会掌握组织发展战略和批准重大事项,保障组织使命的实施,防止机构被内部人控制。三是政府的引导,政府官员作为理事会成员参与研发机构决策,更重要的是政府资金引导,如政府将部分资金交给中小企业为主的行业协会管理,代表需求方的行业协会通过科研合同引导研发机构与中小企业合作。四是市场交易,德国中小企业实力较强,常常委托科研机构开发企业需要的技术。

  日本建立了中央和地方相互配合的应用技术研发体系,90多家国家研究机构主要研发前沿技术,470家地方研究机构主要研发本地产业需要的实用技术,另外大学研发机构也发挥重要作用。日本的应用技术研发机构一般为独立行政法人,虽然是隶属于各个行政省厅的公法人,经费主要来自政府,但享有充分的自主权,设有理事会和监事会,采用企业会计管理方式,实行企业化运行,人员是不受编制限制的非公务员。该类机构既保证了组织的公益性,又具备类似企业的灵活性。应用技术研发机构为中小企业服务的机制包括:一是机构树立“为企业提供技术服务”的使命,一般不会直接将自己研发的技术商业化,而是转让给企业。二是政府部门的指导和引导,包括行政主管部门对研发机构研究计划的指导,中小企业主管部门引导研发机构与中小企业合作。三是市场交易,部分中小企业委托研发机构开发技术。

  虽然德国和日本的应用技术研发在微观组织和宏观政策上存在一定差异,但它们为中小企业服务的机制是相近的,包括:建立既具有公益使命又具有类似企业灵活性的研发机构;中小企业可以通过市场交易委托研发机构开发技术;政府积极引导研发机构为中小企业服务。

  (二)中小企业技术中介服务

  发达国家的实践表明,技术中介服务机构是应用技术研发机构与中小企业之间不可缺少的桥梁,其原因:多数中小企业技术、人才、资金等方面实力较弱,没有能力直接将研发机构研发的新技术商业化,需要中介机构提供信息、咨询、培训、试验、检测等多方面的服务;大量中小企业最需要的技术并不是研发机构研发的先进技术,而是适合中小企业特点的实用技术,需要中介机构提供个性化服务。

  德国行业协会、商会、基金会等民间组织非常发达,在中小企业技术中介服务方面发挥主要作用,其中最具特色的是拥有约750家分支机构的史太白基金会。史太白基金会自1971年开始受巴登—符腾堡州政府委托向中小企业提供咨询,1983年转变为专注于技术转移的机构,经过近40年的成长逐步发展为国际化、全方位、综合性的技术转移网络,各地的史太白专业技术转移机构由大学研究中心、独立研究机构和科技型企业自愿申请加入而形成,都是各自专业的技术权威,直接与本地企业合作,贴近客户需求提供技术咨询、研究开发、技术转移、技术评估、人力培训等方面的服务。

  日本的公益性技术中介服务机构包括行业协会、商会、基金会、大学技术转移机构等,其中最具特色的是182家遍布全国的产业技术中心。产业技术中心为政府设立的下属机构,主要为地方中小企业提供实用技术研发、技术咨询、技术培训、技术交易、产品试验、测试与检验等服务。各地机构数量、规模和功能根据本地产业需求差异较大,小的机构不足10人,大的机构达到数百人。日本每个县至少设有一家机构,东京市因产业较多设有22家。产业技术中心经费基本来自财政,地方政府占90%以上,中央政府不足10%。产业技术中心以促进中小企业技术进步为使命,多数服务免费,少量服务低价收费。

  在技术中介服务方面,德国主要依靠民间非营利组织,日本主要依靠官方机构。两国体制的差异与国情有关,关键是相关机构能够高效发挥作用。

  (三)多层次的政策支持部门

  德国是民办官助模式,民间非营利组织是中小企业技术服务的主要力量。在联邦层面,教育研究部和经济技术部都对中小企业技术服务承担责任,总理府协调部门与部门间、联邦与地方间关系。在联邦制下,州政府发挥重要作用,重点是为地方技术服务机构提供资金支持。德国政府部门常常通过行业协会、商会和基金会实施政府资助计划,如主要由中小企业组成的工业技术联合会是联邦经济技术部的政策执行机构,每年安排约7亿欧元财政资金实施为中小企业服务的产学研联合创新项目,将中小企业的实际需求落实到政府资助的项目中。

  日本是政府主导模式,政府设立的应用技术研发机构和技术中介服务机构是中小企业技术服务的主要力量。在国家层面,内阁府综合科学技术会议制定战略,文部科学省和经济产业省都对中小企业技术服务承担责任。同时,政府下属的独立行政法人和特殊行政法人如科学技术振兴机构协助政府部门执行部分政策。地方政府主要负责地方技术服务机构,重点是隶属地方的研发机构和技术中介机构。

  德国和日本的经验表明,中小企业技术服务需要具体政府部门落实,同时科学的政策实施机制有利于提高政策实施效果。

  三、我国中小企业技术服务存在大量空白

  我国除科技型中小企业[③我国针对科技型中小企业出台了一系列政策,重点扶持对象是高新技术企业。据科技部统计,到2011年底全国通过认定的高新技术企业不足4万家(其中包括大型企业),约占全部企业数的0.08%。]受到政策重视外,广大普通中小企业的技术服务非常薄弱,主要表现在以下方面:

  (一)服务于中小企业的应用技术研发力量不足

  首先,我国缺乏提供社会化服务的应用技术研发机构。在计划经济时期,我国建立了门类齐全的应用技术研究体系,但随着市场化改革的深入,传统科研体系在微观治理和行业管理上都无法适应新环境,国家从1999年开始对直属各行业管理部门的应用开发类院所实施企业化转制改革,“十五”期间中央级370多家、地方近800多家应用开发类院所先后完成了企业注册,应用开发类科研机构基本全部转为科技型企业或并入大型国有企业。科研院所转制将政府部门直属事业单位转变为直接参与市场竞争的企业,改变了应用研究部门脱离市场的局面,激发了科研人员的创新热情。但是,应该看到,科研院所转制对不同类型企业产生了完全不同的影响:接受科研院所的大型企业技术研发能力得到大幅提升,转为企业的大型院所多数也发展为高新技术企业,但大量中小企业则失去了获取技术服务的机会,因为科研院所转制为企业后,主要目标就是追逐利润,发展方向转变成为自己研发,为社会提供技术服务的功能弱化。在经济利益驱动下,企业一般倾向于垄断新技术,而不是推广新技术。

  第二,高校研究机构作用有限。高校具有开展应用技术研究的巨大潜力,但在当前的考核体系下,高校教师为了生存和职称晋升,主要精力用于申请项目和发表论文,对中小企业急需的应用技术研发缺乏动力。

  第三,新型研发机构未成气候。在浙江、广东、江苏等经济转型压力大的地区,一些地方已经深刻认识到独立应用技术研发机构缺失带来的严重不利影响,开始在科技开发区或产业集群中建立新型应用技术研发机构。中科院和一些大学也参与了新型研发机构的设立。这些机构尚未形成规模和体系,同时存在使命不清、机制不顺的问题,如一些机构利用政府的大量资助为自己研发新技术,垄断新技术商业化的收益,有悖于“促进本地企业转型升级”的初衷。

  应用技术研发体系的缺失对中小企业的影响尤其巨大。大型企业可以自建研发机构,广大中小企业既无力自建研发机构又无法从外部获得技术服务。应用技术研发体系的缺失,不仅带来市场失灵,如中小企业无法找到研发机构进行技术交易,还导致政策失当,如政府资金找不到共性技术研发的支持对象,只好直接支持单个企业,影响了市场公平竞争。

  (二)公益技术中介服务机构力量薄弱

  我国在高新技术开发区内为科技型中小企业建立了多种形式的技术中介服务机构,包括科技企业孵化器、技术转移机构、产品检验检测机构、国家重点实验室等等,为科技型中小企业发展创造了良好条件。但是,对于广大普通中小企业,技术中介服务非常薄弱。

  我国具有一定规模的公益性技术中介服务机构是生产力促进中心。生产力促进中心自1992年开始设立,到2011年底全国共有2274家,从业人员2.8万人。平均每个县不足1家机构,每家机构约12人[④生产力促进中心协会:《2012生产力促进中心统计报告》。]。据调查,其中具备专业能力且有效发挥作用的机构不足10%。多数生产力促进中心处于“专业人才不足、技术设备缺乏、服务能力不强、生存发展困难”的状况,主要原因是体制机制不合理,没有按照市场经济条件下公益机构的性质建立相应的治理机制和给予必要的财政支持。据生产力促进中心协会2012年发布的统计报告:39%的机构为地方科技部门机构增挂牌子即两块牌子一套人马,基本没有专业能力;24%的机构为地方科技局的内设机构,基本成为主管部门行政事务辅助机构;18%的机构为企业,基本没有动力和能力提供公益服务;20%的机构为非独立法人,缺乏独立运营的基本条件。过去十年政府总共投入118亿元,年均11.8亿元,而日本产业技术中心每年政府投入超过100亿元(按2012年汇率估算)。

  我国中小企业发展水平低、竞争力较弱,公益性技术中介机构具有私营中介企业无法替代的作用。它主要从事大量私营企业不愿从事的低经济回报、高社会效益的服务,是中小企业提升技术水平的重要环节。当前我国公益性中介技术中介机构力量薄弱,客观上造成了中小企业技术升级链条的断裂。

  (三)政府部门缺位

  虽然中小企业技术服务需要政府大力支持,但当前基本处于无部门负责的状态。原国家科委工业科技司承担“协同有关部门推动企业的技术进步和新技术在传统工业领域中的应用”职责,在技术服务体系建设方面开展了系列工作,但该司在改革中被撤销。科技部三定方案虽然明确了“会同有关部门制定科技成果推广政策,指导科技成果转化工作”的职责,但其内设机构中并没有相应司局进行落实。工业和信息化部设有科技司和中小企业司,过去几年在积极推动中小企业公共服务平台建设,但因缺乏必要的资源而难以在技术服务体系方面有所作为。我国行政体制具有“上下对口”的特点,地方政府基本效仿中央政府的机构和职能设置,多数地方都没有专门负责机构。

  我国的行业协会、商会、基金会等民间组织发展滞后,难以像部分西方国家民间组织那样发挥重要作用。如果现阶段政府部门不积极引导和大力扶持,公共技术服务体系根本无法建立。

  四、建立支持中小企业转型升级的技术服务体系

  建议借鉴发达国家的经验,结合我国国情,加强科技机构的体制机制创新,建立支持中小企业转型升级的技术服务体系。

  将中小企业列为科技服务的重点。在过去科技资源长期匮乏的形势下,科技部门“集中力量办大事”,取得了巨大成就,但同时也形成了科技资源分配“重大企业大项目、重新兴产业;轻中小企业、轻传统产业”的思想。随着我国科技实力不断增强,为更好服务于转变发展方式的历史任务,我国科技部门应更加重视促进经济转型升级,将广大中小企业尤其是传统产业的中小企业列为科技服务的重点。

  重建应用技术研发体系,为企业转型升级提供技术来源。应用技术研发体系包括国家应用技术开发机构和地方应用技术开发机构,前者主要开发前沿技术和跨行业共性技术,后者主要为本地支柱产业发展开发实用技术和个性化技术。可借鉴德国的经验,采取民办官助方式,发展“为企业服务”的非营利性质研发机构,研究成果用于转让而不是自己商业化。凡政府资助的非营利研发机构,都应建立科学的治理机制,政府资助项目必须向社会转让技术。我国东部沿海地区出现的“民营非企业”研发组织也证明该模式在我国是可行的。

  重构公益性技术中介服务体系,提升中小企业技术应用能力。在鼓励各种技术中介企业发展的同时,还要重构公益性技术中介机构,承担企业不愿承担的公益职责。参考日本经验和结合中国国情,建议政府主导建立新型法人机构,政府提供主要经费保障,但必须探索适应该类机构运行的新机制,尽量减少行政直接干预,如建立科学的治理机制,由中小企业、行业协会、技术专家组成理事会,既保障公益性质又建立类似企业的灵活机制。

  改进创新促进政策,提高政策实施效果。借鉴德国和日本的经验,由科技主管部门和产业主管部门共同负责中小企业技术服务体系建设,科技部门协调科技资源,产业部门代表产业需求。改革财政资金使用方式,将支持单个企业创新的财政资金逐步转移到支持技术服务体系建设上,提高财政资金的使用效率和市场竞争的公平性,积极探索地方商会、行业协会参与科研项目管理的方式,以产业需求引导产学研联合创新项目的实施;同时国家出台扶持新型技术服务机构的政策,如发达国家常采用的税费减免政策。

  国务院发展研究中心技术经济研究部“创新发展重点领域基础研究”课题组

  课题负责人:吕薇

  执笔:马骏 宗芳宇

  作者:国务院发展研究中心技术经济研究部“创新发展重点领域基础研究”课题组(执笔:马骏 宗芳宇)来源:国研视点2013年6月26日